摘要

“十五五”时期大体上与贯彻落实党的二十届三中全会《决定》的时间段基本重叠，由此，研究、制定和实施“十五五”规划的过程，本身就是贯彻落实《决定》提出的各项改革任务的过程。“十五五”时期在我国经济社会发展进程中具有特殊重要性，既是我国推动实现 2035 年“基本实现社会主义现代化目标”的关键期，也是我国由“中等偏上收入组”国家（或地区）迈进“高收入组”国家（或地区）的关口期。同时，“十五五”时期我国经济社会发展还将面临工业化、城镇化、人口结构三个方面的重大变化：一是传统工业化基本完成，产业结构转型升级的任务更为紧迫；二是城镇化“加速期”逐渐步入尾声，开始向城镇化“成熟期”过渡，城乡融合发展的需要更为迫切；三是“人口数量红利”减弱，人口结构老龄化和少子化挑战加剧。当下，需要针对我国经济社会发展面临的新特征，细化贯彻落实党的二十届三中全会精神的举措，在推进新型工业化和新型城镇化、促进人口高质量发展的过程中，释放经济增长新动能，助力“十五五”时期整体经济增速保持在合理区间，推动经济社会发展水平迈上更高台阶。

关键词：“十五五”规划；经济社会；高质量发展；工业化；城镇化；人口结构

围绕党的中心任务谋划和部署改革，以及根据经济社会发展阶段变化前瞻性地研究制定五年规划，是我国国家治理的两项宝贵经验。党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对未来一段时期全面深化改革作出了系统部署，提出了一系列改革任务。《决定》明确提出：“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务。”当前，第十五个五年（以下简称“十五五”，2026 —2030 年）规划的前期谋划工作已经启动。考虑到研究、制定和实施“十五五”时期大体上与贯彻落实党的二十届三中全会《决定》的时间段基本重叠，研究、制定和实施“十五五”规划的过程，本身就是贯彻落实《决定》提出的各项改革任务的过程。

基于对“十五五”时期我国经济发展所处阶段的总体定位，以及工业化、城镇化、人口结构将面临的重大变化，本文聚焦贯彻落实党的二十届三中全会《决定》精神、推动经济社会发展，就加快推进新型工业化、深入推进新型城镇化、促进人口高质量发展提出若干具体政策建议。

一、“十五五”时期我国经济发展的总体阶段定位

从经济发展的总体阶段定位而言，“十五五”时期在我国经济发展进程中具有特殊的重要性。这种特殊重要性集中地体现在两个方面：一方面，“十五五”时期是我国推动 2035 年“基本实现社会主义现代化目标”的关键期；另一方面，按照世界银行的界定标准，“十五五”时期是我国由“中等偏上收入组”国家（或地区）迈进“高收入组”国家（或地区）的关口期。

（一）实现“2035 年目标”的关键期

2017 年，党的十九大报告提出到 2035 年基本实现社会主义现代化的宏伟目标（以下简称“2035 年目标”）。2021 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》对“2035 年目标”的经济含义作了进一步阐述，提出到 2035 年时“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。2022 年，党的二十大报告再次重申了这一目标，提出到 2035年我国发展的总体目标是“经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平”。以 2020 年为基点，实现“2035 年目标”的过程跨越“十四五”“十五五”“十六五”三个五年规划时期。

2023 年，我国的人均 GDP 为 89358 元，按照当年人民币兑美元 1∶7.0467 的平均汇率计算，折合 12681 美元。如果以 25000 美元作为中等发达国家人均 GDP 的参考基准，那么要实现“2035年目标”，2020 — 2035 年需要保持 5.82% 的年均“综合经济增长率”。如果将中等发达国家对应的人均 GDP 标准调低至 20000 美元，那么 2020 — 2035 年也需要达到 3.87% 的年均“综合经济增长率”才能确保实现“2035 年目标”。“十五五”时期上承“十四五”时期，下启“十六五”时期，是推动实现“2035 年目标”的关键期。考虑到经济增长率随发展水平递减的一般规律，“十五五”时期的我国经济增速应努力高于上述均值，从而为“十六五”时期留下弹性空间。如果在“十五五”时期能够实现适当高一些的经济增长速度，高质量发展得到更为有效的推进，那么就能为到 2035年实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标争取到更多的主动权，谋求更大的确定性。

（二）由世界银行标准的“中等偏上收入组”迈进“高收入组”的关口期

世界银行每年会根据人均 GNI（国民总收入）的高低将各个国家或地区划分为四类。按照世界银行最新发布的 2024 财年的界定标准（对应于 2022 年各个国家或地区人均 GNI 数据），人均GNI 低于或等于 1135 美元的属于“低收入组”，人均 GNI 高于 1135 美元但低于或等于 4465 美元之间的属于“中等偏下收入组”，人均 GNI 高于 4465 美元但低于或等于 13845 美元之间的属于“中等偏上收入组”，人均 GNI 高于 13845 美元的属于“高收入组”。2022 年，我国人均 GNI 为12850 美元，根据世界银行的划分标准已经在“中等偏上收入组”中排在较为靠前的位置，但距离“高收入组”门槛仍有一定差距。2023 年，我国人均 GNI 为 13400 美元，但由于世界银行因较高的全球平均通胀水平大幅调高了“高收入组”国家（或地区）的门槛值，我国仍然未能进入“高收入组”行列。综合考虑未来一段时期我国实际经济增速和通货膨胀率以及世界平均的通货膨胀率，我国人均 GNI 水平大概率将在“十四五”末期或“十五五”初期超过世界银行标准下的“高收入组”国家（或地区）的门槛值。换言之，“十五五”时期将是决定我国能否成功跨越中等收入陷阱并稳定保持在“高收入组”国家（或地区）行列的重要关口期。

世界银行的上述划分标准为观察比较各个国家或地区的整体经济发展水平提供了一种定量依据，在全球范围内具有较强的影响力，很多国家和国际组织在政策制定过程中都将其作为重要参考标准。我们也应当认识到：一方面，世界银行界定的“高收入组”国家并不等同于“发达国家”。即便“十五五”时期我国人均 GNI 超过世界银行“高收入组”国家（或地区）的门槛值，在未来一段时期内，我国仍将是发展中国家，仍将处于社会主义初级阶段。另一方面，作为一个超大规模经济体，我国城乡之间、区域之间存在巨大差异，发展不平衡不充分的结构性矛盾仍然突出。在城乡差距方面，2023 年我国城镇居民人均可支配收入达到 51821 元，农村居民人均可支配收入仅为 21691 元，两者之间仍存在 2.39 的倍差。在区域差距方面，2023 年北京市和上海市的人均GDP 分别超过了 20 万元和 19 万元，江苏省超过了 15 万元，福建省、浙江省、天津市、广东省均在 10 万元以上，这些省份的人均 GDP 水平均已高于世界银行界定“高收入组”国家（或地区）的门槛值。与此同时，甘肃省、黑龙江省、广西壮族自治区、贵州省等省份的人均 GDP 在 2023年仅为 5 万元上下，不仅低于全国平均水平，而且仍处于世界银行“中等偏上收入组”的较低区间，距离“高收入组”门槛差距较大（见表 1）。经过接下来几年的努力，即便“十五五”时期按照全国人均 GNI 指标来衡量我国从整体上进入世界银行“高收入组”国家行列，但从结构上看，农村地区和中西部一些欠发达地区的人均 GNI 仍处于较低水平，仍然存在迫切的发展需要。

当然，辩证地看，城乡之间和区域之间发展不平衡的现实也为下一步通过城乡融合发展和区域协调发展，实现城市带动农村、发达地区带动欠发达地区的发展目标提供了可能性。对于像我国这样中央政府统筹协调能力较强的超大规模经济体而言，城乡区域之间的战略腾挪和相互带动，构成了一种独特的优势。相对而言，小型经济体和中央政府治理能力偏弱的国家就很难做到这一点。正是在这样的背景下，党的二十届三中全会《决定》提出了“完善城乡融合发展体制机制”“促进城乡共同繁荣发展”“完善实施区域协调发展战略机制”“构建跨行政区合作发展新机制”等重大战略举措。

二、“十五五”时期我国经济社会发展将面临三个重大变化

“十五五”时期，我国经济社会发展将面临三个重大变化：一是工业化进程的阶段转换；二是城镇化进程的阶段转换；三是人口结构的重大变化。这三个重大变化构成“十五五”时期我国经济社会发展的基础性特征，给产业、区域、财政、金融等带来方方面面的影响，其中既蕴含着诸多新的发展机遇，也潜藏着一些困难挑战。

（一）工业化进程的阶段转换：传统工业化基本完成，产业结构转型升级的任务更为紧迫

产业结构转型升级是带动经济社会发展水平不断向上攀爬的核心驱动因素。从历史上看，决定一个国家能否实现由中等收入水平向高收入水平实现跨越的最重要因素，就在于产业结构能否及时转型升级。阿根廷、巴西、俄罗斯、菲律宾等国家，之所以要么陷入“中等收入陷阱”，要么受资源品国际市场行情影响，经济长期难以走出大幅波动，根本原因就在于这些国家的产业发展停留在中低端水平，未能实现转型升级，有的国家甚至出现了过早“去工业化”和产业“空心化”问题。而日本、韩国等国家之所以成功迈向高收入国家行列，主要原因就是其在相应发展阶段较好地实现了产业结构的转型升级。

对世界经济史的经验分析表明，当一个国家达到人均 GDP 约 12000 美元的水平之后，其产业发展往往会面临“后有追赶、前有围堵”的特殊状态：一方面，随着人均工资水平的提升，低劳动力成本优势趋于减弱，服装鞋帽、家电和电子产品装配制造等劳动密集型中低端产业逐步向工资水平较低的后发国家转移；另一方面，在推动产业结构由中低端向高端转型、由加工制造等低附加值环节向技术研发和品牌营销等高附加值环节延伸的过程中，这些国家与发达国家产业结构的互补性减弱、竞争性加强，于是必然遭到来自发达国家在科技创新、国际贸易、国际投资等领域的围堵压制。因而，一个国家进入该发展阶段时，往往会面临较为复杂逼仄的外部环境，转型升级并不容易——既要努力加大技术创新和品牌营销等综合运营能力，营造新的产业竞争优势；也要尽可能维持原有中低端产业的竞争力，防止其过快流出。

当前，我国传统意义上的工业化进程已经逐步告一段落。从三次产业结构来看，新中国成立之后，我国的工业化进程开始加速推进，工业增加值在 GDP 中的比重由不足 20% 持续上升至1980 年的 43.9%。20 世纪 80 年代到 2010 年之前，工业和第二产业增加值在 GDP 中所占比重总体处于较高水平，之后开始逐步下降。截至 2023 年，工业和第二产业增加值在 GDP 中所占比重分别下降至 31.7% 和 38.3%。单看制造业增加值在 GDP 中所占比重，也由 2006 年 32.5% 的最高点下降至 2023 年的 26.2%（见图 1）。这一过程与其他发达国家历史上工业和制造业占比呈“倒 U”型趋势的产业结构演变规律基本一致；即便如此，目前我国制造业增加值占 GDP 比重仍显著高于美欧日等发达国家以及印度、巴西、越南等新兴市场经济体，我国制造业基础雄厚的优势仍然突出。从主要工业品产量来看，布、化肥、钢铁、水泥、玻璃、汽车等传统工业时代的代表性工业产品的产量近年来或稳定在某一水平不再增长，或增速明显放缓。其中，布产量在 2016 年达到峰值 906.8 亿米，此后开始下降，2023 年降至 294.9 亿米。农用氮、磷、钾化肥产量在 2015 年达到 7432.0 万吨的峰值，此后开始逐渐减少，2023 年降至 5713.6 万吨。钢铁产量持续快速增长的趋势在 2020 年之后明显放缓，产量基本稳定在 2020 年的水平。水泥、平板玻璃、彩色电视机的产量在 2020 年之后也基本稳定或略有下降。汽车产量在 2017 年达到 2901.8 万辆的峰值之后开始下行，尽管后来受对外出口和新能源汽车技术替代影响产量再度上升，在 2023 年达到 3011.3万辆，但这一数值也仅仅略高于 2017 年的峰值（见图 2）。

当传统意义上的工业化告一段落之后，新型工业化阶段的主要任务是推动产业结构转型升级。当前，新一轮信息技术革命和新一轮能源技术革命交相辉映，为推动产业转型升级创造了难得的历史机遇。在信息技术方面，人工智能、大数据、云计算、区块链、量子信息等技术快速发展的背景下，产业变革迎来了新契机。除了数字经济核心产业本身的发展壮大之外，通过数字化、智能化技术为传统产业赋能，也能够起到带动传统产业升级的效果。客观上，现阶段我国产业整体上的数字化、智能化水平还有较大提升空间，农林牧渔、工业制造、建筑工程、生活性服务业和生产性服务业领域有大量环节尚未启动数字化、智能化变革，或数字化、智能化程度仍处于较低水平。推动产业数字化、智能化发展的过程，既能够创造新的经济增长点和投资机会、带动短期经济增长，也能够提高全要素生产率、促进长期经济持续高质量发展。

在能源技术方面，近年来随着光伏发电、风力发电、电池制造、储能、电力配送等领域的技术进步，人类社会正在迎来新一轮能源革命。我国在光伏风电等新能源装备制造、储能、输配电、新能源汽车等领域积累起了显著的技术优势和产能优势，成为全球新一轮能源革命的重要引领者。“十五五”时期是我国加快推动新能源技术落地应用，全面推进经济社会绿色低碳转型的关键时期。这一方面，能够优化能源结构，在减少碳排放、改善生态环境的同时，降低我国能源对外进口依赖；另一方面，能够在光伏组件、动力电池、新能源汽车、智慧电网等领域不断巩固技术和产业优势，起到换道赶超的效果。同时，“十五五”时期也是我国推动实现“碳达峰”目标的收官期，“十五五”时期减碳工作的进展情况既决定了 2030 年“碳达峰”目标能否顺利收官，也影响着往后继续推动实现 2060 年“碳中和”目标的难易程度。

（二）城镇化进程的阶段转换：“城镇化加速期”逐渐步入尾声，城乡融合发展的

需要更为迫切

根据经典的城市化理论，一个国家的城市化进程一般遵循先缓慢上升、而后加速上升、最后逐渐趋于平稳的“S”型曲线演进规律。与此相应有三个发展阶段，即“城镇化起步期”“城镇化加速期”“城镇化成熟期”。其中，“城镇化加速期”是城镇化进程最为关键的阶段，又可细分为“城镇化加速期前半程”和“城镇化加速期后半程”两个子阶段。具体到中国而言，20 世纪 90 年代中期到 2015 年前后，城镇化进程处于加速期前半程，“十三五”时期以来进入城镇化加速期后半程。

2023 年，我国常住人口城镇化率达到 66.16%，提前实现了“十四五”规划 65% 的预期目标。“十五五”时期，我国城镇化进程将继续向深入推进。据测算，“十五五”期间我国常住人口城镇化率每年仍有 0.9 — 1 个百分点的上升空间。随着超过三分之二的人口已经常住在城市，“十五五”时期我国的“城镇化加速期”将逐渐步入尾声，开始向“城镇化成熟期”过渡。在此期间，城镇化将呈现出以下四个方面的特征。

其一，城乡融合发展的迫切性增强，时机也更为成熟。一是第一、二、三产业融合发展对城乡融合发展提出更为迫切的要求。要推动农业现代化、提高农业生产效率，就必须加大制造业和现代服务业对农业的支持赋能力度，促进产业深度融合发展。同时，文化旅游产业的繁荣壮大，也为城乡融合发展带来了新的契机。二是城乡要素双向流动的新格局亟待建立。农村人口大量减少之后，农村地区原有的宅基地等要素资源的利用率明显降低，建设用地指标在城乡之间存在较大的结构性优化配置空间。三是一些乡村地区“弱者沉淀”的现象逐渐凸显。随着城镇化进程的不断深入，农村年轻人口大量流出，老年人口占比快速上升；一些农村地区自身经济机能和社会机能下降，需要城市外部力量带动扶持。

其二，人口和产业在地理上更趋集聚。一方面，在市场机制的作用下，人口和产业向城市群和都市圈等地区流动聚集，推动这些地区成为发展高地。另一方面，部分三四线城市、县城和乡村地区，由于人口流出规模较大，经济体量和社会体量可能由扩张转向收缩。“收缩型城市”和“收缩型乡村”如何发挥自身比较优势、保持经济社会活力，成为亟待破解的课题。从全国层面来看，劳动、土地、资本等各类要素资源在流入地和流出地之间进行优化再配置，能够释放结构性红利；与此同时，也需要在流入地和流出地之间把握平衡，解决好不同地区在生产力布局、社会保障、公共服务、安全稳定等方面面临的结构性挑战，从整体上促进各类地区实现更平衡更充分更协调的发展。

其三，房地产发展进入新阶段。我国房地产市场在经历了多年的快速扩张之后，于 2021 年达到高点，此后进入深度调整期。2021 年，全国商品房销售额达到 18.19 万亿元的峰值，2022 年和 2023 年相继下降至 13.33 万亿元和 11.66 万亿元。房地产开发投资等其他主要指标也出现较大降幅。由于行业体量大、上下游链条长、关联主体众多，房地产市场下行对宏观经济造成了巨大拖累。经过一段时期调整之后，预计房地产市场将在“十五五”时期逐步恢复平稳运行，过渡向新的发展阶段。在房地产新发展阶段，尽管总量指标相比 2021 年高峰时期将出现大幅落差，但仍存在诸多结构性的机会与挑战：一是部分人口流入较多的城市仍然存在较大新增住房建设需求，同时部分人口流出严重的城市房屋空置问题将更为严重。二是老旧小区改造、“城中村”改造等更新建设需求增多。三是随着租金回报率趋于合理，住房租赁市场尤其是长租房市场迎来新的发展契机。四是老百姓对优质家居环境和高品质物业服务的关注度上升，存量房地产项目优化提升和运营管理的需求将显著增加。

其四，基建投资结构发生变化。“十五五”时期，我国基础设施建设投资的项目结构将发生明显变化。这主要体现在三个方面：一是地下管网、市政道路等低现金流回报甚至缺乏直接现金流回报的基建项目占比上升，而铁路、高速公路、机场、港口等相对而言高现金流回报的基建项目占比下降，导致基建投资的成本收益匹配难度加大，需要新的投融资体制机制加以适配。二是在新一轮科技革命驱动下，大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设需求增多。三是存量基础设施维护和改造升级需求增多——除了老旧基础设施的正常维护翻新之外，部分道路交通、电网、教育、医疗等民生设施也面临数字化智能化的改造升级需要。

（三）人口结构的重大变化：“人口数量红利”减弱，人口年龄结构老龄化和少子化挑战加剧

人口是影响经济社会发展的最具基础性的一个变量。“十五五”时期，我国人口数量和结构将呈现若干新特征，对经济社会发展产生一系列深刻影响。

其一，总人口数量和劳动年龄人口数量下降。我国宽口径劳动年龄人口数量（15 — 64 岁）于 2013 年达到 101041 万人的峰值后，开始逐渐减少，到 2023 年下降至 96228 万人。总人口数量亦于2021年达到141260万人的峰值，此后开始由升转降，2023年下降至140967万人。“十五五”期间，我国劳动年龄人口数量和总人口数量还将继续呈下降趋势。劳动年龄人口数量下降主要作用于供给端，一方面对潜在经济增长率产生负向影响，另一方面可能在一定程度上缓解整体就业压力；而总人口数量下降将进一步作用于需求端，对扩大国内有效需求尤其是居民消费需求造成挑战。

其二，人口年龄结构老龄化。根据联合国的界定，当一个国家或地区 65 岁及以上人口占比超过 14% 时称为“老龄社会”，当 65 岁及以上人口占比超过 21% 时称为“超老龄社会”。2023 年，我国 65 岁及以上人口数量为 21676 万人，在总人口中比重达到 15.4%，按照上述标准已经进入“老龄社会”。“十五五”时期，我国人口结构的老龄化程度还将继续加深。尤其值得重视的是，不同区域的老龄化进程并非均质化的：从城乡比较来看，农村地区的老龄化程度整体上高于城市地区；从城市内部来看，沈阳、长春等产业结构较为单一、年轻人口大量流出的城市，面临更为严重的老龄化问题。人口老龄化对经济社会运行的影响是系统性的：在财政和社会保障方面，人口老龄化将带动医疗、养老支出大幅增加，对社保账户的可持续性带来挑战。在金融方面，由于中年群体一般而言是净储蓄者、老年群体一般而言是负储蓄者，老龄化会拉低经济整体的储蓄率；同时由于老年群体的风险偏好相对较低，老龄化还可能拉低社会整体的风险偏好、抬高金融产品的风险溢价。在民生和公共服务方面，老龄化对小区物业、医院、市政交通、公共厕所、公园等设施的适老化配套提出了更为迫切的要求。

其三，生育意愿下降和少子化。近年来，我国出生人口数量逐年减少，2023 年出生人口数量为 902 万人，仅相当于 20 世纪 90 年代的一半左右。出生人口数量减少的背后，既有生育年龄人口基数收缩的原因，也有生育意愿降低的原因。据联合国“世界人口预测（2024）”的数据，2023 年我国的总和生育率已降至 1.0。这一数字不仅大幅低于 2.1（更替水平），而且在主要国家中也明显处于过低水平。造成年轻人生育意愿偏低的原因主要包括三个方面：一是随着经济社会发展水平提升，人们倾向于更加重视生育小孩的质量，生育质量对生育数量形成“替代效应”，导致生育率下降成为普遍现象。二是当前我国生育、养育、教育综合成本较高，相关公共服务和社会保障体系不够健全，生养小孩会显著加重家庭的支出负担。三是就业压力较大，青年失业率偏高，加之劳动力市场普遍存在对婚育年龄女性的歧视，导致青年人推迟婚育决策，害怕因生育小孩而影响职业发展。生育意愿过低和严重少子化不利于人口结构健康可持续发展。“十五五”时期，生育政策的重点应由前期以放松约束为主，加快转向更为积极地以鼓励生育为主，着力缓解生育率下降的势头。

其四，人口代际结构转型。我国的人口代际结构正在发生剧烈转型。由于不同代际人口在人力资本禀赋、消费—储蓄偏好、劳动—休闲偏好、家庭和婚育观念、创新创业理念等方面存在差异，人口代际结构转型对诸多经济变量将产生直接或间接的影响。其中，代际之间人力资本禀赋差异的影响在“十五五”时期尤为凸显。从总量上看，“十五五”时期退出劳动年龄区间的人口数量大于进入劳动年龄区间的人口数量，这意味着劳动力市场的总量就业压力可能有所缓解。从结构上看，与退出劳动年龄区间的人口群体相比，“十五五”时期进入劳动年龄区间的人口群体的受教育程度明显更高、接受过大学教育的比例明显更高，他们对就业岗位和薪资报酬的期待也更高。这意味着，大学毕业生群体的结构性就业压力在“十五五”时期仍将延续。

其五，人口在地区间大规模流动。流动人口数量大、占比高，是现阶段我国重要的人口学特征。根据第七次人口普查数据，2020 年全国流动人口数量达到 37582 万人，占总人口数量的 26.04%。其中，跨省流动人口为 12484 万人，省内流动人口为 25098 万人。预计“十五五”期间，流动人口数量大、占比高的现象仍将突出。一方面，人口流动是市场经济条件下劳动要素实现优化配置的必要过程，具有积极意义；另一方面，人口大规模流动也对经济社会治理提出了挑战，如社会保险费缴存地和使用地不一致，基础教育学位等公共服务在人口流出地和流入地供需失衡，建设用地和碳排放权等指标的行政配给式分配机制所造成的扭曲日益加大等。

其六，家庭结构小型化。家庭是社会的细胞，是决定社会形态的基础单元。在向现代化转型的过程中，我国传统上大家庭聚居的家庭形态和社会结构发生了根本改变。1990 年，我国家庭户平均规模为 3.96 人 / 户。此后家庭户人口逐渐减少。到 2020 年第七次人口普查时，家庭户平均规模已下降至 2.62 人 / 户。由于异地上学和就业、平均结婚年龄推迟、离婚率上升等因素的综合作用，一人户家庭和二人户家庭占比大幅上升，小家庭成为占据主流地位的家庭形态。除了对房地产户型、家具家电产品设计等方面的直接影响之外，家庭结构小型化还会降低微观个人和家庭的抗风险能力，降低社会整体面对自然灾害、失业等冲击时的韧性，从而在宏观层面对健全社会保障体系提出更高的要求。

三、贯彻落实党的二十届三中全会精神，积极发掘经济社会发展新动能

“十五五”时期是推动实现“2035 年目标”的关键期和由世界银行标准的“中等偏上收入组”向“高收入组”迈进的关口期，因而整体上保持经济增速处于合理区间至关重要。在此过程中，面对工业化、城镇化、人口结构三个方面重大变化，需要通过深化改革的办法加以应对。可以说，贯彻落实党的二十届三中全会《决定》精神，进一步全面深化改革的过程，既是应对挑战、克服困难的过程，同时也是发掘新机遇、释放新动能的过程。

（一）保持经济增速在合理区间，推动经济发展水平迈上更高台阶

推动实现“2035 年目标”，“十五五”时期经济增速必须保持在适度合理区间。围绕经济增长的宏观政策框架可从“潜在经济增长率”和“实际经济增长率与潜在经济增长率之间的缺口”两个层面展开。

其一，多管齐下挖掘潜力，将潜在经济增长率保持在适度水平。国际经验表明，潜在经济增长率会随着人均 GDP 水平的上升而趋于下降。然而，受多重因素影响，不同国家经济发展过程中，潜在经济增长率下降的幅度和节奏存在较大差异。结合我国实际情况，采取以下四种措施能够有效延缓潜在经济增长率过快下滑，甚至在一段时期内扭转潜在经济增长率下滑的态势。一是紧紧抓住新一轮科技革命和产业变革的历史机遇，通过技术进步提升创新型全要素生产率。二是深化要素市场化改革，激发市场活力，通过优化劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等各类要素配置来提升结构性全要素生产率。三是积极培育人力资本，对冲劳动年龄人口数量下降对潜在经济增长率的拖累。四是保持适度的投资率，提高人均资本存量水平和资本利用率，通过资本积累提升潜在经济增长率。

其二，着力扩大国内有效需求，促进实际经济增长率向潜在经济增长率收敛。当前，我国实际经济增长率持续低于潜在经济增长率，实际产出与潜在产出之间存在较大负向产出缺口，主要原因在于国内有效需求不足。一旦实际产出长期低于潜在产出，就可能出现大量要素资源被闲置浪费、部分产能因长期得不到有效利用而耗散出清，从而拖拽潜在增长率被动下行。“十五五”时期，应当极力避免这种情况发生。扩大国内有效需求，要消费和投资并重。消费领域重点举措为：一是增强居民消费能力。政策重点在于优化宏观和微观收入分配结构，提高居民可支配收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。二是提升居民消费意愿。政策重点在于健全教育、医疗、养老、住房等方面的社会保障体系，降低老百姓的预防性储蓄倾向。投资领域重点举措为：一是以投资补短板，主要是基础设施建设的投资补短板和社会民生公共服务领域的投资补短板；二是以投资促升级，即通过在新型工业化、新型城镇化等领域加强投资，带动产业结构转型升级和城乡生产生活条件改善。

（二）加快推进新型工业化，发展新质生产力

相对于传统工业化阶段而言，新型工业化的重点在于朝着高端化、智能化、绿色化三大方向推动产业转型升级。

其一，推动产业高端化转型。一是以科技创新催生新产业。政府与市场分工协作，形成国家科研机构和高水平研究型大学深耕基础科学创新和颠覆性技术创新，科技领军企业主攻关键共性技术创新和前沿引领技术，各类大中小企业齐头并进改进创新生产工艺流程的产学研深度融合的创新型产业生态，促进形成更多革命性技术突破，催生新产业、新业态、新模式。二是持续优化高端产业布局。构建全球科技前沿和产业前沿动态监测体系，及时根据科技前沿和全球产业链供应链格局变化，完善战略性新兴产业和未来产业布局，做到有进有出、动态调整，促进先进制造业和现代生产性服务业集群式发展。三是健全包括天使投资、风险投资、私募股权投资、上市融资、政府投资基金在内的科技金融体系，为科技创新和产业转型升级提供多层次、多元化、全生命周期的金融服务支持，促进科技—产业—金融良性循环。四是深化要素市场化改革，完善落后产能的市场出清机制，引导、激励、促进优质生产要素向高端产业和高附加值环节流动，实现要素优化再配置。

其二，推动产业智能化转型。一是以数字经济核心产业为先导，引领带动经济社会智能化转型。统筹推进 5G、大数据中心、智能路网等新型基础设施建设和高效运营，加快新一代信息技术全方位全链条普及应用。二是促进数字经济和实体经济深度融合，运用数字技术为传统产业赋能，带动传统产业数字化智能化转型；大力发展工业互联网，进一步巩固我国产业基础雄厚、门类丰富、配套齐全、反应敏捷、市场适应力强的优势。三是以政府部门公共数据开发利用为突破口，带动各类数据要素市场发展壮大；在鼓励市场探索、及时总结经验的基础上，逐步建立数据要素权属界定和利益分配制度，激活数据要素价值。四是推动智能网联汽车、无人配送等新技术在“十五五”时期扩大应用落地、以点带面，提升交通物流领域的数字化智能化水平。

其三，推动产业绿色化转型。一是加快建设新型能源体系。巩固新能源技术优势和产业优势，提高非化石能源在能源结构中的占比，健全煤炭清洁高效利用机制。深化电力体制改革，建设全国统一电力市场，推广储能技术应用和储能设施投资，增强电力系统对光伏发电、风力发电等新能源的消纳能力。二是继续提升新能源汽车市场占有率，降低交通运输领域碳排放，推动电动汽车通过错峰充电、车网互动、换电模式等多种形式参与电力系统调节，实现汽车充换电与电网深度融合。三是鼓励支持传统产业朝着绿色低碳化方向更新设备和改造工艺流程，促进降低能耗，增强减污治污能力。四是加快构建完善碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系等基础性配套制度，完善碳排放权定价机制，为扩大碳排放权交易市场创造更为有利的条件；以市场化手段引导能源优化利用，推动能耗双控向碳排放双控全面转型，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

（三）深入推进新型城镇化，促进城乡融合发展

根据城镇化加速期逐渐步入尾声、开始向城镇化成熟期过渡的新阶段新特征，以户籍制度改革和城乡融合发展为主要政策抓手，深入推进新型城镇化。

其一，加快推进户籍相关制度改革。以新一代农民工等重点群体为突破口，实施新一轮农业转移人口市民化行动，推动教育、医疗、养老等基本公共服务与经常居住地挂钩，促进户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率收敛。对于个别放开户籍限制条件尚不成熟的超大城市，深化探索居住证制度，逐步实现基本公共服务与居住证相挂钩。

其二，加快促进城乡融合发展。鼓励有条件的地区率先试点城乡经济社会一体化管理，探索以城带乡、以城促乡的经验。支持各类生产要素在城乡之间双向高效流通，加快推进土地制度改革，实现建设用地指标在城乡之间高效流转和利用；探索技术下乡和产业资本下乡新模式，为农业现代化注入新力量。完善与农业生产相关的制造业和服务业配套体系，促进第一、二、三产业融合发展，提高农业全要素生产率。完善对农村地区弱势群体的社会保障，做好社会政策托底工作。

其三，优化城市布局，在集聚和分散的过程中实现更平衡更充分的发展。更大力度发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区在引领带动全国经济社会发展中的战略性作用。以国家级城市群和千万以上人口规模的都市圈为中心，辐射带动周边地区，实现组团联动式发展。发挥县城在城乡融合发展中承上启下的枢纽功能。加快探索“收缩型城市”新发展模式，引导各地根据自身比较优势发展特色产业，确保人均量的合理增长和人民生活水平的稳步提升。

其四，加快构建房地产发展新模式。顺应人口流动方向，优化住房供应结构，充分保障人口流入城市的住房供给，合理缩减人口流出城市的住房供给。探索政府与市场协调配合的投融资模式和项目运营管理模式，高质量推进老旧小区改造和“城中村”改造，在存量改造更新的过程中提升城市面貌，改善老百姓居住环境。鼓励支持住房租赁市场尤其是长租房市场发展，促进形成租购并举、租售联动的房地产市场格局。

其五，充分用好城镇化进程进入成熟期之前的窗口期，全面提升城乡基础设施水平。实施城市地下管网改造升级工程，为防止城市内涝夯实基础。加强江河湖海沿岸、公路铁路沿线以及自然灾害敏感地区的国土建设，增强应对洪水、干旱、台风、塌方、泥石流等自然灾害的防灾、减灾、救灾能力。加快大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设，为经济社会数字化智能化转型筑牢基座。

（四）积极应对老龄化和少子化，持续培育和释放“人口质量红利”

“十五五”时期，应加快健全人口发展支持和服务体系，主动应对人口数量下降和人口结构老龄化、少子化带来的挑战。

其一，实施人力资本培育工程，促进人口高质量发展。持续开发和释放“人口质量红利”，对冲“人口数量红利”减弱对潜在经济增长率的拖累。从教育和健康两个维度大力培育人力资本：一是优化教育结构和提高国民平均受教育水平；二是全面提升国民身体素质和健康水平。

其二，实施积极应对人口老龄化战略。构建适合中国国情的家庭、市场、政府、社会分工协调的多主体供给、多渠道保障的养老体系。加快推动小区物业、医院、市政交通、公共厕所、商场等公共设施的适老化改造。建立基本养老保险基础养老金发放标准与经济增速和物价上涨幅度相匹配的调整机制。完善基本养老保险全国统筹制度，增强多层次养老保险体系的普惠性、公平性和可持续性。按照自愿、弹性原则，渐进式、结构化地延迟法定退休年龄。

其三，积极鼓励和支持生育。生育政策应由前期放松“二孩”“三孩”约束的被动型政策为主，转向积极鼓励和支持生育的主动型政策为主。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。加大生育、养育、教育各环节的政策支持力度，不断完善并落实好生育休假、生育补贴、个人所得税抵扣等配套制度，健全普惠育幼服务体系。在劳动力市场上加强对女性歧视方面的监督检查和司法救济，为婚育年龄女性营造公平的就业环境。多措并举着力降低微观家庭的综合生育成本，推动生育率回升至合理区间。

其四，把稳定就业尤其是稳定青年群体就业摆在更重要的战略高度。及时根据产业结构和劳动力市场需求变化，调整优化高等教育和职业教育专业设置，促进劳动力市场供需结构再平衡。在制定实施宏观政策过程中树立就业优先导向，将财政补贴、税收优惠、贷款贴息等政策工具与企业创造就业的能力相挂钩。

其五，完善人口大规模流动条件下经济社会治理。顺应人口在城乡和地区之间大规模流动的形势，在建设用地、碳排放权指标等领域加快构建全国统一大市场，发挥市场在相关要素配置中的决定性作用。推动相关公共服务随人走，实现基本公共服务类转移支付与常住人口相挂钩。在扩大人口流入地的教育医疗公共服务供给的同时，确保人口流出地人均基本公共服务水平不滑坡。

其六，以宏观层面的制度建设增强社会韧性。面对家庭结构小型化的趋势，应从宏观层面加强制度建设，提升社会保障水平、增强社会韧性，从而弥补家庭结构小型化背景下微观个人和微观家庭抗风险能力的下降。加强中国优秀传统文化中有关家庭观念、家风建设的教育和舆论引导，维护家庭这一基础社会单元的和谐稳定和温暖向善。

四、结语

“十五五”时期是我国推动实现“2035 年目标”的关键期，是我国由世界银行标准的“中等偏上收入组”国家（或地区）迈进“高收入组”国家（或地区）的关口期。从总量而言，“十五五”时期保持经济增速在合理区间、促进经济高质量发展，对于推动实现“2035 年目标”和成功跨越中等收入陷阱具有重要意义。从结构而言，“十五五”时期我国将经历三个方面的重大变化：一是工业化进程的重大阶段转换——传统工业化基本完成，产业转型升级的任务更为紧迫；二是城镇化进程的重大阶段转换——“城镇化加速期”逐渐步入尾声，开始向“城镇化成熟期”过渡，城乡融合发展的需要更为迫切；三是人口结构的重大变化——“人口数量红利”减弱，人口总量负增长，人口年龄结构老龄化和少子化挑战加剧。这三个重大变化具有基础性，其中既蕴含着新的机遇，也潜藏着一些新的困难挑战。

将党的二十届三中全会精神和《决定》部署的各项改革任务融入“十五五”规划之中，对于推动“十五五”时期经济社会高质量发展具有重要意义。国家层面和各个地方研究制定“十五五”规划的过程中，尤其需要针对上述三个方面的重大变化，贯彻落实二十届三中全会《决定》精神，力求通过深化改革的办法，发掘机遇，应对挑战。总之，在推进新型工业化和新型城镇化、促进人口高质量发展的过程中，要释放经济增长新动能，助力“十五五”时期整体经济增速保持在合理区间，推动经济社会发展水平迈上更高台阶。

来源 |《中央社会主义学院学报》2024年第5期（作者冯明，系中国社会科学院大学应用经济学院教授，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所宏观政策与评价研究室主任、研究员，中国社会科学院经济大数据与政策评估实验室研究员。）